国电津能热电公司1号机组通过竣工环保验收

对于公安机关公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果，以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策，受调研群众表示一般公安机关查办大要案或者专项办案活动，他们都有一定了解，尤其是部分专项办案活动，比如扫毒行动，群众也是公安机关的信息来源和行动力量。

集中统一、权威高效的监察体系建立之时，也是法治化的反腐侦查体制启动之日。双规的直接依据是1994年5月1日实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第二十八条第三款：要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。

另外，纪委移送材料中有些证据本身就是一种客观存在的原始资料，一般不具有可回复性，如书证、物证和视听资料，无法重复取证，所谓的重复取证也实际上只是对纪委移交证据的认可。中纪委研究室主任李永忠认为，这些年来，如果不是坚决而大胆地行使‘两规、‘两指措施，一些严重腐败案件很难突破，人民群众对反腐败的信心也很难增强。由于其办案的程序不同、办案人员的专业水平不一样，所取证据不一定符合刑事证据的要求，也就不一定全部被侦查机关采纳，从而造成取证问题上错失时机，有些损失无法挽回，最终导致打击犯罪不力。实践中，双规一人，最少要有6—9人分三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。但根据最高人民检察院2005年5月25日制定的《关于地方各级人民检察院渎职侵权检察机构统一名称的通知》第2条规定的地方各级人民检察院已经设立的反贪污贿赂和渎职侵权检察机构不要合并的规定。

侦查以口供为主，审讯为其工作最重要内容的局面没有改变，数十天呆在某个秘密地点审讯嫌疑人是检察机关职侦人员的工作常态。大多数检察院有两个专门从事侦查的二级局，每个局每年办了3 、5个案件，这是因为我们腐败犯罪真的这么少吗？到底腐败犯罪的黑数会有多大、还有多少腐败犯罪没有能够得到打击，给我们留下了很大的想象空间。（四）强化信访社会工作职能 在社会剩余事务的兜底功能中，信访工作者充当了心理医生的角色，起到心理疏导和心理治疗的作用，更多属于社会工作的范围。

发展信访与社会保障体系的衔接，将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和部门。作为群众工作，信访有着政治性，它涉及党与群众的血肉联系，承担了重要的政治功能。有些信访案件，上访人在信访办发一顿牢骚，信访干部作出积极回应的姿态，甚至只是多劝慰几句，问题就得以自然消解。信访制度运转构成了一个庞大的金字塔体系，北京的最高国家机关和滞留北京的访民，处于金字塔的尖顶上，不能完全代表信访制度的运转成本，因为绝大部分矛盾纠纷是在处于塔底的市县乡三级获得解决的。

申诉可以针对现有规则、制度和政策，也可以针对公职人员违法行为的举报处理，只要保证既有的监察、纪检、审计和反贪机构认真依法履职即可。试图用法治领域的具体制度去认识、比附、改革信访制度，有契合之处，也有勉强之处。

仅缺乏救济渠道的行政纠纷就有多种：第一，有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为，无法诉诸行政复议的抽象行政行为，可诉诸行政复议的抽象行政行为的合理性引发的争议，以及无法依法申诉的内部行政行为。有学者仔细分析行政信访事项的具体类型后认为，很多信访案件中的争议，属于利益分配、调整型决策和抽象法律、政策目标落实引发的争议，通常不存在明确具体的指引规则和标准，难以提供有效的救济方案。消解困扰的根本出路在于，增强核心政制的正义推进效能，消除信访制度造成核心政制地位、权威和效能减损的倾向。信访所涉及的纠纷各种各样，既有民事纠纷，也有行政纠纷，还有一些牵涉刑事的纠纷

改革开放之前，信访工作的基本取向是，动员民众参与国家主导的政治斗争。西方社会法治发展时间长，科层体系与社会适配程度高，一些不适配的诉求即使不积极回应，后果也不会太严重，[34]但在转型期中国，却可能导致严重的问题。将信访权确认为宪法基本权利，实在没有必要，且只会使基本权利淡化，因为维护基本权利的手段无须成为基本权利。精神病患者的心理和行为出现明显异常，难以被一般人理解，不能正常学习、工作、生活。

杨小军：信访法治化改革与完善研究，《中国法学》2013年第5期，页22—33。仅缺乏救济渠道的行政纠纷就有多种：第一，有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为，无法诉诸行政复议的抽象行政行为，可诉诸行政复议的抽象行政行为的合理性引发的争议，以及无法依法申诉的内部行政行为。

第三，特定群体认为行政机关政策实施不充分，要求落实上级文件精神，加大政策实施力度，如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难。辅助政制说从信访与宪法制度的关系切入，视野无疑更宏大，但至少存在两个问题。

第二，特定群体要求政府调整既定政策，提供保障和帮助，如下岗工人要求解决生产生活困难，临时聘用职工要求解决社会保险、社会保障问题，外来人口要求解决子女入学问题等。基层社会的大量矛盾和纠纷，有着与法治系统要求不同的特征，如纠纷案情的延伸性、当事人诉求的非适法性。法律和政策执行，需要经过多方互动和讨价还价，执行者需要综合权衡各方利益，对不同主体的利益进一步整合。事实上，凡是去北京上访的案件，都是案情较为复杂，在地方难以解决的。在社会治理取向下，国家承认民众信访诉求中个人利益的合理性，尊重个人利益诉求表达，但信访在某种维度上被视作对社会稳定的潜在威胁。因此，信访制度的协商功能非常重要，不同阶层和群体在其中的不断沟通、父涉，是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段。

文革之后，以人民代表大会制度为根本的核心政制效能严重不足，无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会需求，信访成为代偿性体制，作为一种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。信访制度法治化，主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当适度区分法治工作与群众工作的双重属性，并从一些具体方面着力。

[6] （四）辅助政制说 有学者认为，在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，其地位仅次于政治协商制度，是辅助政制的重要组成部分。第一，巩固了新生政权。

目前几种典型认识，包括行政救济说、申诉救济机制说、信访权利说、辅助政制说，都未能全面认知信访制度的实际功能。（二）信访制度容纳范围大 司法系统、行政复议系统对案件有着比较严格的形式要件要求，要求案件符合法律规定的格式化形态，不符合的案件就进不了相应系统，得不到法律救济。

第三，在科层体系与社会事务适配不够的背景下，许多未能适配于科层体系的剩余事务由剩余部门兜底解决，它体现为一种综合治理，国家治理能力也相应表现为综合治理能力。神经症患者不能控制应该加以控制的心理活动，如焦虑、持续的紧张心情、恐惧、缠人的烦恼、胡思乱想、强迫观念等，其行为改变通常保持在社会所能接受的限度之内。在所有纠纷中，信访与行政诉讼都有一定的相互替代性。[4]参见章志远：信访制度改革研究之述评，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国民主法制出版社2005年版，页63。

第一，都局限在法治视野中。法律和政策协商功能方面的考评主要围绕协商措施和效果、法律和政策性规则推进等。

纠纷的延伸性常常会导致纠纷的非适法性，司法系统和行政复议系统难以容纳这种纠纷。然而，不能将信访制度法治化简单理解为，信访制度作为一种类似于司法制度、行政救济制度的纠纷解决机制进入法治体系。

目的在于通过协商实现利益表达、协调、统合，从而优化法律和政策规则。社会转型出现的各种问题，往往没有部门愿意主动去管辖。

法学家对信访制度的性质展开了不少讨论，典型的有以下几种认识： （一）行政救济说 有学者认为，信访是一种特殊的行政救济方式，其法律依据不是一般的法律，而是来源于宪法。单纯的法治工作，要求职业人员按照规则和程序依法办事，保障当事人合法权益，对不合法诉求可以依照程序驳回。在法律和政策协商方面，信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型化诉求，在法律和政策模糊地带促进了规则的形成和优化。信访以利益诉求为主，有时也有政治参与维度，但国家更愿意在利益维度加以应对，以纠纷解决为基本导向。

目前中央、国务院、中央政法委已经颁布了一些工作意见和改革方案，涉及到方方面面，本文无力对之全部涉及，主要从功能涵盖和职能分化的角度，在中观层面提出以下几点： （一）建立诉访分流机制 这是中央明确指明并已付诸实施的改革方向。三、纠纷解决机制的替代功能 作为一项有高度中国特色的制度，信访在纠纷解决方面的功能毋庸置疑，是与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的纠纷解决机制，对它们起到了替代和补充作用。

因此，纠纷的解决要与当事人的当前状况和未来生活相结合，与周围民众对纠纷的整体看法相结合。申诉可以针对现有规则、制度和政策，也可以针对公职人员违法行为的举报处理，只要保证既有的监察、纪检、审计和反贪机构认真依法履职即可。

（三）信访制度亲和性高 信访制度在很多方面表现出比诉讼、行政复议更具有亲和性。[3]参见范愉：申诉机制的救济功能与信访制度改革，《中国法学》2014年第4期，页178—199。